Prerrogativas civiles en Defensa y la aplicación del artículo 104 de la constitución chilena

Miguel Navarro Meza[1]

Según es sabido por la opinión pública, a fines de diciembre próximo pasado el entonces General Director de Carabineros de Chile Hermes Soto Isla se negó a presentar la renuncia a su cargo cuando ésta le fue solicitada por el Presidente de la República. Confrontado con la negativa el Jefe del Estado, en uso de sus atribuciones constitucionales y previo informe a la Cámara de Diputados y al Senado, dictó el Decreto Supremo Nº 1.555 del Ministerio del Interior y Seguridad Pública, de fecha 21 de diciembre de 2018, disponiendo su retiro absoluto. La Contraloría General tomó razón de inmediato del citado decreto, el General Soto debió abandonar las filas de Carabineros de Chile y el Presidente de la República anunció al momento quien sería su sucesor.   

Este episodio permitió utilizar por primera vez el mecanismo de remoción anticipada de los Comandantes en Jefe de las Fuerzas Armadas y del General Director de Carabineros, establecido en el artículo 104 de la Constitución. Sin embargo, más allá de las consideraciones jurídicas presentes, el llamado a retiro del General Soto Isla, solo ocho meses después de su nombramiento para un periodo normal de cuatro años, hizo patente la existencia  de un adecuado conjunto de prerrogativas y atribuciones civiles sobre los uniformados sin que el hecho que se trató del General Director de Carabineros y no de un Comandante en Jefe, afecte el valor de este aserto.

Cabe recordar que las atribuciones y prerrogativas de las autoridades civiles en relación a las FF.AA. y Carabineros se inscriben, genéricamente,  en las modernas formas de relacionamiento político-militar en cuanto  constituyen el componente jurídico del   liderazgo civil en defensa y descansan en las visiones convergentes de vinculación entre las autoridades civiles, las fuerzas militares y la sociedad, y cuyas dinámicas han sido ya analizadas en este sitio[2].    

Algo de historia    

En el sistema político chileno el nombramiento y remoción de quienes detentaban los mandos superiores de las fuerzas militares ha sido siempre una prerrogativa del Presidente de la República. En sus orígenes, tal potestad constituyó un componente fundamental de los mecanismos legales que dieron sentido a la forma de relacionamiento civil-militar que definió Portales y que fue uno de los pilares de su pensamiento político. La esencia de la idea portaliana fue someter a los uniformados a una genuina sujeción a la autoridad política legítimamente constituida y, al mismo tiempo, evitar los caudillismos militares que por aquel entonces y por muchos años más, asolaron a las demás repúblicas sudamericanas.  Esto fue recogido genéricamente en la Constitución de 1833 y con más detalles en la Ordenanza General del Ejército y la Marina promulgada en abril de 1839.

Durante el resto del siglo XIX y en buena parte del XX, las prerrogativas del Presidente de la República en esta materia se mantuvieron. Al comienzo de la Guerra del Pacífico, el Presidente Pinto nombró al General en Jefe del Ejército  y al Jefe de la Escuadra, cargos que solo se constituían en tiempo de guerra[3]. De igual modo, pocos meses más tarde el Presidente aceptó la dimisión de ambos ante  sucesivas frustraciones y desengaños en la marcha inicial de las hostilidades. Algo similar ocurrió durante la Guerra Civil de 1891 cuando el Presidente Balmaceda designó a los mandos del Ejército –técnicamente el Ejército de Chile– y a los de la Armada que le permanecieron leales[4].  

En definitiva, bajo el amparo de las Constituciones de 1833 y de 1925 y de la demás normativa aplicable,  la facultad de designar y remover a los Comandantes en Jefe de las Fuerzas Armadas y al General Director de Carabineros estuvo radicada en el Presidente de la República y constituyó una prerrogativa exclusiva suya, aunque el ascenso de los oficiales militares a los grados de coronel y equivalentes requería acuerdo del Senado[5]. Con todo, justo es decirlo, esta facultad presidencial no siempre fue ejercida con prudencia y discreción lo que, en ocasiones, generó cambios frecuentes en las comandancias en jefe de las Fuerzas Armadas, especialmente en el Ejército, complicando su gestión de mando superior e, indirectamente, las relaciones político-militares[6].   

Esta situación cambió con la promulgación de la Constitución de 1980. La Carta Fundamental recogió la tradición constitucional de radicar en el Presidente de la República el nombramiento de los Comandantes en Jefe de las Fuerzas Armadas y del General Director de Carabineros –lo que por lo demás es consustancial a su calidad de Jefe del Estado y de responsable supremo de la de la seguridad exterior e interior del país, según lo previsto en el inciso segundo del artículo 24– pero estableció un procedimiento reglado de nombramiento de las autoridades superiores de las Fuerzas Armadas y de Carabineros y muy  limitado respecto de la remoción de los mismos. Así, en el artículo 93 original se dispuso que el Presidente solo podría nombrar a los  Comandantes en Jefe y al General Directo en su caso, de entre las cinco primeras antigüedades de cada Institución que reuniesen los requisitos que sus respectivos estatutos exigiesen para el cargo. Los mandos así nombrados durarían cuatro años en sus cargos y no podrían ser designados para un nuevo periodo. El mayor cambio sin embargo, se produjo a propósito de su remoción anticipada: según  el texto original del inciso segundo del artículo 93, el Presidente de la República, solo podría llamarlos a retiro “en casos calificados” y previo acuerdo del Consejo de Seguridad Nacional.

Respecto de la fórmula de nombramiento de los Comandantes en Jefe y el General Director no hubo cuestionamientos y sigue vigente. Se ha entendido siempre que es un mecanismo válido para evitar procesos anómalos que, en definitiva, podrían comprometer seriamente las relaciones político-militares y debilitar la capacidad de las Instituciones afectadas de cumplir sus cometidos constitucionales y legales.

Distinta es la situación respecto del proceso del llamado a retiro anticipado de los Comandantes en Jefe y del General Director de Carabineros. Este mecanismo fue siempre uno de los aspectos más criticado del texto original de la Constitución de 1980 porque, en la práctica, los hacía virtualmente inamovibles y comprometía fatalmente la subordinación de los uniformados a la autoridad del Presidente de la República y del Ministro de Defensa Nacional[7]. En efecto, considerando la integración y atribuciones originales del Consejo de Seguridad Nacional, iba a ser muy difícil, prácticamente imposible,  para el Presidente obtener su acuerdo para llamar a retiro a un Comandante en Jefe que era miembro del mismo Consejo y en el cual los civiles estaban en una minoría de tres a cuatro[8].  Podría argumentarse que este mecanismo era concordante con la posición de los Comandantes en Jefe y del General Director en el Consejo de Seguridad Nacional donde en su lógica original requerían cierta independencia respecto del mismo Presidente o, con mayor acierto, que al imposibilitar que el Jefe del Estado generase situaciones de tensión con los uniformados, contribuyó al éxito de la transición, pero lo cierto es que la virtual inamovilidad de los Comandantes en Jefe y del General Director constituyó un retroceso significativo en la evolución de las relaciones político-militares en Chile. 

El  artículo 104 de la Constitución y las atribuciones presidenciales.   

Comprensiblemente, durante el proceso político previo a la reforma constitucional introducida  por la Ley Nº 20.050 de agosto de 2005, la cuestión de la inamovilidad de los Comandantes en Jefe y del General Director fue largamente debatida. Al final, este aspecto y otros contenidos en el texto original de la Carta de 1980 –posiblemente funcionales al proceso de transición más claramente contrarios a un orden democrático pleno– fueron eliminados o modificados sustancialmente.

Al final, respecto de la remoción anticipada de las autoridades superiores de las Fuerzas Armadas y Carabineros se logró un consenso. El Presidente de la República recuperó, si así cabe expresarse, la facultad de llamarlos a retiro, y se eliminó la consulta al Consejo de Seguridad Nacional, pero la Carta Fundamental estableció dos requisitos: que el decreto supremo correspondiente fuese fundado y que, además, el Jefe del Estado informase previamente su decisión a la Cámara de Diputados y al Senado. Esto quedó plasmado en el inciso segundo de su actual artículo 104. Resulta fácil advertir que este mecanismo logra un equilibrio entre la prerrogativa presidencial y la prudencia necesaria en el ámbito de las relaciones político-militares: la atribución es solo del Presidente, sin injerencia de otro poder del Estado, pero debe explicar las razones de su decisión en el decreto correspondiente y previamente haber puesto al Congreso al corriente de su decisión. El procedimiento está diseñado para evitar, a un tiempo, la arbitrariedad del Jefe del Estado y la existencia de pulsiones súbitas suyas que, combinadamente, puedan comprometer las relaciones con las Fuerzas Armadas o con Carabineros de Chile y generar tensiones o conflictos innecesarios y siempre dañinos.

El procedimiento de llamado a retiro del General Hermes Soto dio pleno cumplimiento a la normativa constitucional. El Decreto Supremo Nº 1.555 está debidamente  fundado en cuanto el Presidente explica en detalle sus razones y además, informó previamente a las dos cámaras del Congreso la decisión que tomaría. Llama la atención, con todo, que tanto el Senado como la Cámara se haya constituido en sesión para escuchar las razones del Ejecutivo a propósito del caso del General Soto Isla. En este caso tal convocatoria fue posible  pero cabe preguntarse qué ocurriría si el llamado a retiro de un  Comandante en Jefe o del General Director ocurriese durante el receso parlamentario o incluso durante una semana distrital, considerando que una situación de este tipo podría ser el corolario de una crisis grave ante la cual el Jefe del Estado deba actuar sin demora. En esta lógica, resulta evidente que el requisito de informar previamente a las dos cámaras se satisface solo con la comunicación oficial de la decisión del Presidente, tal como lo plantea el numeral 12 de la parte considerativa del decreto supremo Nº 1.555, sin que sea circunstancia habilitante la sesión de ambas. Por lo demás así lo entendió la Contraloría General que tomo razón del referido decreto casi en el mismo momento en que se celebraba la sesión de la Cámara de Diputados.

Naturalmente, existe en esta materia espacio para mejorar el procedimiento de llamado a retiro anticipado de los Comandantes en Jefe y del General Director de Carabineros, especialmente en términos de hacerlo más expedito, reducir sus tiempos de ejecución y aminorar sus efectos políticos. Esto requeriría una reforma a la Constitución la que, por tratarse de una materia regulada en el Capítulo XI de la Carta, requeriría altas mayorías, de hecho 2/3 de los diputados y senadores en ejercicio, en una genuina perspectiva de Estado.            

El episodio del General Soto Isla ha puesto en evidencia que merced del artículo 104 inciso segundo de la Constitución, en concordancia con otras normas de rango constitucional y legal incluyendo, respecto de las Fuerzas Armadas, la Ley Nº 20.424 Estatuto Orgánico del Ministerio de Defensa Nacional, existe  una arquitectura normativa superior que asegura al Presidente de la República y a los ministros de Estado correspondientes –Defensa e Interior y Seguridad Pública–  un conjunto de atribuciones y potestades sobre las Fuerzas Armadas y Carabineros, que son propias de un régimen democrático desarrollado pero que deben ejercerse con sapiencia, habilidad y prudencia, necesarias cuando están juego cuestiones superiores de la marcha política de la República.                

[1] Abogado y cientista político. Profesor ANEPE, Coordinador de la Cátedra de Estudios Internacionales.

[2] Ver NAVARRO Meza, Miguel  “El control civil sobre los militares, centrando el debate” Columna de Opinión, Academia Nacional de Estudios Políticos y Estratégicos, 27 de noviembre de 2018.

[3] Cargos que ocuparon el General Justo Arteaga y en Vicealmirante Juan Williams Rebolledo.  

[4] Estos nombramientos recayeron en los Generales José Francisco Gana, quien ya ocupaba la Cartera  de Guerra, Orozimbo Barboza  y José Miguel Alcérreca  en el Ejército y en el Capitán de Fragata (posteriormente Capitán de Navío) Carlos Moraga en la Armada, sin perjuicio de confirmar en el cargo de Comandante General de Marina al Contraalmirante Oscar Viel, quien permaneció leal al Gobierno. 

[5] En la Constitución de 1925, este requisito estaba establecido  en el artículo  72, numeral 7. en concordancia con lo previsto en el numeral 6 del artículo 42 de la Carta. Esto fue eliminado en la Constitución de 1980.  

[6] Así por ejemplo, la Administración de Carlos Ibáñez (1952-1958) en seis años tuvo cinco comandantes en Jefe del Ejército.

[7] En el texto original de la Carta de 1980, Carabineros de Chile dependía del Ministerio de Defensa.

[8] La integración original del Consejo de Seguridad Nacional era: el Presidente de la República, que lo presidía, el Presidente del Senado, el Presidente  de la Corte Suprema y los Comandantes en Jefe de las Fuerzas Armadas y el General Director de Carabineros