Las Fuerzas Armadas en las constituciones latinoamericanas

Dra. Loreto Correa Vera

Investigadora CIEE-ANEPE

La existencia de las Constituciones, obedece en gran medida a tres factores. La historia, que da respaldo al sistema político que se aplique; la tradición jurídica, que impone pesos y contrapesos entre las instituciones; y la cultura, que, a diferencia de la tradición, se ve representada en la presencia o no de instituciones que abogan por la existencia o inexistencia, de figuras complementarias en la Carta Fundamental. Así, por ejemplo, el Defensor del Pueblo, un Consejo Moral Republicano, un Consejo de Estado, etc.

En América Latina las estructuras constitucionales derivan del reformismo constitucional del siglo XIX; el que tiene como sustento filosófico político, las ideas de la ilustración y la noción de pacto social. Estas Cartas, afianzadas con más de dos siglos de prácticas jurídico políticas, han introducido algunos pocos cambios en el siglo XX y XXI. Algunos juristas, por ello, han intentado instalar la idea de la existencia de un nuevo constitucionalismo latinoamericano[1].

Sin embargo, y siendo rigurosos, dos han sido los elementos fundamentales adicionados a las Cartas recientes. El primero, habitualmente, relacionado con la reelección presidencial y, el segundo, vinculado a la sistematización normativa de una serie de derechos sociales, generalmente sobrepuesta a una base que permanece intacta, casi idéntica a sí misma en materia de poderes del Estado y atribuciones de estos mismos poderes. De este modo, consecutivamente, y pese a los cambios ideológicos, el pacto liberal-conservador que, sorprendentemente, se extendió en Latinoamérica desde mediados del siglo XIX en Constituciones restrictivas en materia de derechos políticos; hostiles a la participación cívica; desatentas frente a la “cuestión social”, a lo sumo ha llegado a incorporar derechos y nociones discursivas.

Así, por ejemplo, la introducción de temas como los derechos ambientales o la incorporación de un lenguaje inclusivo, que se aprecia en términos tales como: los candidatos o las candidatas, el Presidente o la Presidenta, como es el caso de las constituciones del Ecuador o la República Bolivariana.

Con todo, los sesgos son relativamente similares en todas las cartas y las funciones, nuevamente, se ven interpretadas por articulados que ponen atención también a los aprendizajes país a los cuales las naciones se han visto expuestas.

En ese sentido, ¿qué es lo que no hay en las cartas constitucionales? “Inventos institucionales”. Se trata habitualmente de sistemas políticos, con regímenes más o menos presidencialistas, con división de poderes y con controles, procesos, funciones, atribuciones, facultades y mecanismos de ordenamiento de los Estados. Así, resulta relativamente sencillo entonces observar cuáles son las reglas en cada país, y no caer en la tentación de creer que las constituciones solo son patrimonio de comprensión de los expertos en leyes. Por el contrario, las Cartas, todas ellas, aluden a temas comunes. De este modo, pueden no parecerse en el fondo, pero de forma, suelen tener rasgos similares.

Una de las cosas que llaman la atención es la forma en que se gestaron y aprobaron las constituciones del ALBA, todas en ambientes políticos crispados y con gran presión social de por medio. En los tres países, la “voluntad popular”, terminó encumbrando a sus presidentes a gobiernos autoritarios.

Así entonces surge la pregunta, ¿Qué pasa con las Fuerzas Armadas (FF.AA.) en las constituciones regionales?

Para este análisis hemos tomado a los países vecinos y a los integrantes sudamericanos del ALBA.

Veamos a la Argentina. Su Carta vigente data de 1994 y responde a reformas consecutivas desde la primera Constitución de 1853, a reformulaciones que datan de 1860, 1866, 1898, 1949 y 1957. En esta Constitución, los artículos que aluden a las Fuerzas Armadas (FF.AA.) son el Art. 75 que fija las atribuciones del Congreso respecto de las FF.AA. y el Art. 99, que establece las atribuciones del Poder Ejecutivo respecto de estas. Argentina ha definido a quién le corresponde fijar la composición de la fuerza militar en tiempos de paz y guerra (el Congreso) y delegar en el poder ejecutivo, todos los niveles de la conducción y empleo de las fuerzas. Los demás temas son referenciados a leyes.

En el caso de Bolivia, la Carta de 2008, alude a una ruptura sistémica. Al igual que en el caso de Ecuador y Venezuela, la Constitución que da origen a un país que se llama República Plurinacional de Bolivia, surge de una Asamblea Constituyente. En esta Constitución, las FF.AA. son vistas tangencialmente en los artículos 28, 172 y 238. Sin embargo, en su tramado incluye un capítulo VII o Título para referirse a las FF.AA. y la Policía Boliviana. En ese marco están los artículos 243 al 263 y un par adicionales dispuestos en el 298 y 321 que aluden a las competencias del Estado Central y a la administración económica y financiera, que por cierto reconoce competencias en los presupuestos y gastos de dichas instituciones. El Título VII dispone la conformación de la fuerza, su misión, lo que asegura la organización, los fundamentos en la jerarquía y disciplina, así como sus derechos e invocación por parte del Ejecutivo. En este marco, y a diferencia de Argentina, Bolivia deja más atribuciones al Poder Ejecutivo que al Legislativo en la materia. Asimismo, la Constitución reconoce expresamente el servicio militar obligatorio.

Por su parte, la Carta Magna peruana vigente data de 1993 y también es fruto de sucesivas reformas. La primera invocación a las FF.AA. se da en el artículo 2, que alude a un derecho: “Los miembros de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional sólo pueden ejercer individualmente el derecho de petición”. Le sigue el 34, que reconoce un segundo derecho: el de votar y participar como ciudadanos, pero a la vez los restringe en la postulación a cargos de elección popular a militares en servicio activo, donde incluso pueden ser ministros. Este último aspecto es común a todas las demás cartas que estamos revisando en esta columna. Lo mismo ocurre con aludir a la imposibilidad de sindicación y huelga de sus integrantes o la inclusión en elecciones. En materia de conducción y empleo, nuevamente esta radica en el Presidente, así como su decreto en términos de empleo y funciones; cuales se disponen además de la guerra, peligro o estado de emergencia, esta vez sí con participación del Congreso si se producen prórrogas. Adicionalmente el Capítulo XII, Artículos 163 al 186, disponen extendidamente sobre la naturaleza, presupuestos, fueros, obligaciones que tienen las FF.AA. y la exclusividad en el uso de armamento.

Ecuador. Una primera aproximación inédita en los demás pactos en materia militar se ve en el artículo 5: “El Ecuador es un territorio de paz. No se permitirá el establecimiento de bases militares extranjeras ni de instalaciones extranjeras con propósitos militares. Se prohíbe ceder bases militares nacionales a fuerzas armadas o de seguridad extranjeras”. A esta especial manifestación de soberanía nacional, se suman los artículos 62, 77, 113, 147 y 152 que se ocupan de derechos que les asisten, la eventual participación de las FF.AA. en arrestos disciplinarios y en elecciones. El artículo 147 remite las atribuciones presidenciales respecto de estas y las obligaciones que debe velar sean cumplidas. El 152, refiere a la incompatibilidad que sus integrantes en servicio activo no puedan ser ministros de Estado.

Entre los artículos 158 y 165, y luego, el 188, 231 y 370, se estipulan las características, funciones y organización de las FF.AA. Cabe destacar dentro de la Constitución ecuatoriana las disposiciones que regulan con particular interés la formación o educación del personal, el sentido de obediencia, los méritos, equidad de género, la estabilidad, la profesionalización de la fuerza, el manejo de los grados, la impartición de la justicia en salas especializadas, disposiciones en relación a infracciones, derechos y ocupaciones adicionales que pueden desarrollar y el hecho que sea el Estado quien asigne los recursos necesarios para su equipamiento, entrenamiento y formación. Finalmente, la extensión de los temas relacionados con las FF.AA. en esta Carta, alude a declaraciones de patrimonio, testaferros, y el rol de la Contraloría ecuatoriana en la materia. De la lectura de esta Constitución, se infieren varias situaciones, quizás la más llamativa es la compleja relación civil militar que evidencia fricciones históricas y desconfianzas que no se aprecian en las constituciones anteriores.

Venezuela. La Carta de 1999, hecha durante del gobierno de Hugo Chávez es reflejo de una discusión profunda sobre temas de derechos y valores nacionales. Por ello, la primera alusión a las FF.AA. aparece en el artículo 45 referido a los derechos civiles, el que exige que sus integrantes no tengan participación, permitan o toleren la desaparición forzada de personas, so pretexto de negarse a cumplir órdenes en esta práctica.  

A diferencia de otras cartas, la Constitución bolivariana expresa los poderes del Estado de modo muy distinto a otras institucionalidades. En esta Carta, el decálogo de derechos abarca los nueve primeros títulos o capítulos de la Carta. En el Capítulo III, Artículo 43 se referencia el servicio militar, en el 45 se alude a las prohibiciones de los militares en los estados de emergencia, excepción o restricción de garantías. En el 134, se señala que “toda persona, de conformidad con la ley, tiene el deber de prestar los servicios civil y militar necesarios para la defensa, preservación y desarrollo del país, o para hacer frente a situaciones de calamidad pública”. En materia de organización, dentro de las disposiciones del Poder Legislativo, corresponde a la Asamblea Nacional autorizar el empleo de misiones militares venezolanas en el exterior o extranjeras en el país (Artículo 187). En tanto que se reitera como en otras cartas la responsabilidad de dirección, mando y declaración de los Estados de excepción a manos del Presidente o Presidenta de la República. En el artículo 266, aparece que es mérito del Tribunal Supremo declarar la admisibilidad de juicios contra las autoridades nacionales, tales como generales, almirantes, jefes de misiones diplomáticas, entre otros.

El capítulo específico dedicado a la seguridad de la nación, remite a la figura de un Consejo de Defensa de la Nación, el organismo máximo de consulta para la planificación y asesoramiento del poder público en asuntos nacionales (Artículo 323), mientras que se dispone también de visión única en relación a que solo el Estado puede poseer y usar armas de guerra; correspondiendo a la Fuerza Armada Nacional la reglamentación y control de estas (Artículo 324). En donde encontramos una diferencia sustancial con otras constituciones es en la corresponsabilidad del Estado y la sociedad civil en materia de seguridad nacional. Por ello es que en los artículos 328 al 331, se exponen de forma acotada las funciones, los integrantes, las nociones de disciplina, subordinación, ascensos y actividades de las FF.AA. En Venezuela entonces, se reconocen Ejército, la Armada y la Aviación, así como la Guardia Nacional para el resguardo del orden interno del país. Todos pueden votar, pero el proselitismo, la militancia y la propaganda son vetados.

¿Qué aporta la revisión constitucional cercana?

Desde los años 80, todas las constituciones latinoamericanas han recibido reformas, y aún las más antiguas, como las de México (1917) y Panamá (1972) han experimentado cambios en materias de todo tipo, incluyendo los temas dedicados a las FF.AA. En los años 80, dieron a luz las Cartas de Chile, El Salvador, Honduras y Nicaragua. En los 90, Colombia, Paraguay, Venezuela, Uruguay y Guatemala. En los años 2000, los cambios constitucionales fueron de Brasil, Bolivia, Ecuador, Costa Rica y más recientemente, República Dominicana y Cuba. En ese sentido, los países han actuado a nuestro entender por diversas motivaciones y circunstancias. No hay patrones comunes entre las constituciones, aunque en materia castrense sí hay tendencias muy evidentes.

1. Cada país, se da la Constitución que refleja mejor sus condiciones internas y de vinculación con la región y el mundo. Esto puede parecer de Perogrullo, pero todas incluyen apartados mayores o menores referidos a las FF.AA. que se refieren funciones, misiones, limitaciones, obligaciones y responsabilidades. Las últimas, las de Bolivia, Ecuador y Venezuela son muy precisas en varias de estas materias. Otro asunto es si la historia reciente de estos países y sus procesos políticos, evidencian cuan eficiente y útil es tal nivel de diversificación.
2. En todas las Cartas, es el Poder Ejecutivo quien mayormente tiene la responsabilidad de mando, asignación de misión y control de las fuerzas. El Congreso, más bien apunta a una misión de supervisión. Solo la Constitución argentina se diferencia en la materia, asignando obligaciones legales precedentes al Congreso.
3. La extensión de los artículos dedicados a las Fuerzas Armadas es relativa. No hay un dogma, pero en todas está dispuesta la misión de protección de la soberanía nacional, pero los detalles se desagregan sin duda en función de la tradición histórica que la antecede. Llama la atención lo escueta de la Constitución argentina, a la que hemos de reconocerle quizás, una lectura media minimalista. En el lado opuesto están todas las constituciones derivadas de Asambleas Constituyentes. La boliviana, sin embargo, es relativamente simple en su orgánica. La Constitución peruana evidencia fricciones entre lo civil y lo militar, lo que superlativamente se trasluce en la madurez de la ecuatoriana y la bolivariana.
4. Más allá de lo castrense, las constituciones tienen una determinada extensión. Todas las del ALBA (Nicaragua, Venezuela, Ecuador, Bolivia), son de una extensión superior y de un barroquismo jurídico que tiende a la complejidad en el entramado organizacional referido a las FF.AA. Esto, es evidencia de las transacciones políticas, más que de la claridad del proceso político que las dio a luz.
5. En el caso de las prerrogativas, sin duda, la constitución ecuatoriana incorpora elementos sociales para las FF.AA. que otras no presentan. En el caso de la constitución peruana, se evidencia un temor frente a algo así, como el probable deseo del mundo militar de “pisar” temas políticos. La Constitución peruana en ese sentido deja claramente establecidos los controles. Lo propio lo ve la bolivariana.
6. Omisión total. Ninguna de estas constituciones alude a la Defensa, salvo en los cambios recientes de la Carta mexicana, ámbito más amplio que ocurre en otras latitudes. Por ejemplo, retratado en el Artículo 97 de la Constitución española de 1978: “El Gobierno dirige la política interior y exterior, la Administración civil y militar y la defensa del Estado. Ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes”.
7. Una reflexión más. La no existencia de reglas en la materia, tampoco es indicador de aberraciones jurídicas o de invenciones, pero sí de intromisiones políticas que ponen en riesgo la institucionalidad y sobre todo la armonía del Estado. Esto, es algo que los países desarrollados han comprendido en profundidad desde hace varios siglos con Locke y Montesquieu. Negar estos aportes es ponerse en colisión con la racionalidad de la tradición constitucionalista occidental e inventar. Puede hacerse, el tema está en la virtud de ello. Así, cuesta creer que sea valioso en una constitución, que un poder del Estado interfiera en otro y reporte algún beneficio porque siempre es causa de roces y problemas. Por ejemplo, la del Tribunal Supremo de Justicia de la Constitución venezolana en la declaración de méritos o un posible enjuiciamiento a las autoridades, entre estas, a los generales y almirantes (Art. 266). Tangencialmente reitera un segundo mecanismo de intervención en el Consejo de la Defensa de la Nación. Y no hemos de olvidar que la Constitución bolivariana posee un Consejo Moral entre sus instituciones.
8. En todos los países existen leyes orgánicas en la materia. En consecuencia, los temas esenciales están en la Constitución y los funcionales, en su mayor parte en leyes complementarias. (Ley Orgánica de las Fuerzas Armadas de la Nación de Bolivia, N° 1.405 de 1992; Ley N°74 Orgánica de la Defensa de Ecuador, Ley 29.915 del Poder Ejecutivo que reforma la legislación institucional del sector de la Defensa y de las FF.AA. del Perú, Ley 23.554 de Defensa Nacional de Argentina y Ley de Reestructuración de las FF. AA. N° 24.948 de 1998; Ley Orgánica de la Fuerza Armada Nacional Bolivariana de Venezuela, entre otras)

De este modo, tal parece ser que el debate constitucional en materia de FF.AA. solo ha tenido dos aspectos claves: definir qué misión tienen y quién es el responsable final de esta misión/organización/funcionamiento. En cualquier caso, lo que está muy claro en la legislación constitucional, es que los países incorporan a las FF.AA. en sus constituciones, y que estas no son deliberantes. Dependen del poder civil, representan el monopolio del uso de la fuerza por parte del Estado y, por cierto, son garantes de la soberanía y la seguridad de los países en el más amplio sentido de la palabra.

[1] Gargarella, Roberto. “El nuevo constitucionalismo latinoamericano”. Los recientes textos fundamentales tienen elementos autoritarios del siglo XIX.” En El País, 20/08/2014. Disponible en: https://elpais.com/elpais/2014/07/31/opinion/1406816088_091940.html