Chile, neutral ante los grandes conflictos mundiales

Por Miguel Navarro Meza[1]

En una reciente entrevista, el Canciller Andrés Allamand ha planteado que Chile, frente a la actual guerra comercial en Estados Unidos, debe mantener una “neutralidad activa”. Esta implicaría, en su opinión, actuar con independencia frente a los dos países y no ceder a sus presiones. Cabría agregar que, en tal caso, Chile debería conducirse con ecuanimidad frente Washington y Beijing, lo propio de la condición neutral.   Desde luego, la actitud diplomática bosquejada por el canciller es sensata y posiblemente la única realmente posible para el país, considerando los vínculos que mantiene con ambas potencias. Además, -y esto es especialmente importante-  está sustentada en una larga tradición de la política exterior chilena, desarrollada a partir de la Primera Guerra Mundial y sostenida luego frente a los  grandes conflictos mundiales del siglo XX. 

Sabido es que, en los dominios de la Política Exterior –y también en los de la de  Defensa- la Historia tiene una influencia relevante. Es un antecedente indispensable e insoslayable en la configuración de las relaciones internacionales y de seguridad  de un Estado. Este es un principio inmutable, en la medida que la Historia enseña y los pueblos aprenden con la experiencia.  En consecuencia, las vicisitudes pasadas de una nación inevitablemente informan y orientan –o deberían orientar-  la forma como asume sus realidades internacionales  y estimula la adopción de las decisiones políticas apropiadas para responder a sus escenarios diplomáticos y estratégicos posteriores.

El 4 de agosto de 1914, es decir el mismo día en que Gran Bretaña declaró la guerra a los Imperios Centrales, la Cancillería Chilena comunicó a las legaciones de los países beligerantes en Santiago, es decir las de Gran Bretaña, Alemania, Francia, Japón, el Imperio Austro-Húngaro y el Consulado General de Rusia, su decisión de adoptar la más estricta neutralidad. Paralelamente, el Ministerio del Interior dictó una serie de disposiciones para la ejecución de la neutralidad y que incluían tanto cuestiones de naturaleza doméstica, cuanto asuntos de raigambre internacional.

El asunto había sido meditado por la clase política. La extensión de la crisis en Europa –entre el 24 de junio, fecha del asesinato del Archiduque Francisco Fernando, hasta el 4 de agosto, momento en que Gran Bretaña declaró la guerra a Alemania y al Imperio Austro Húngaro- dio a las autoridades chilenas algún  tiempo para  ponderar las opciones del país.  El Consejo de Estado[2], consultado al efecto, recomendó unánimemente al Presidente Barros Luco optar por la neutralidad, lo que coincidía con la opinión del primer mandatario.

En realidad, la neutralidad  fue la única alternativa vigente y así lo comprendió también la opinión pública. Desde luego, el hecho que Santiago  mantenía buenas relaciones con todas las potencias beligerantes  impedía  tomar partido por uno o por otro bando. Los diversos estamentos nacionales estaban divididos en sus preferencias. Esto era especialmente perceptible en los uniformados.  El Ejército, como efecto inevitable de su proceso de modernización bajo tutela germana, se inclinaba por Alemania; la Marina, fiel a sus tradiciones inglesas y a su modelo, la Armada Real, naturalmente favorecía el bando Aliado y especialmente a Gran Bretaña. Además, había importantes colonias alemana y británica en el país, con  influencia en la banca y el comercio.

En esta perspectiva, en 1914 la neutralidad fue la única opción realmente abierta al país y continuo siéndolo hasta 1918.Chile resistió con éxito las presiones de Estados Unidos luego de su ingreso  la guerra en abril de 1917, lo que a afianzó su posición diplomática en la región.      

Pero la neutralidad no protegió al país de los avatares de la guerra. Entre octubre de 1914 y marzo de 1915 la soberanía chilena fue violada en más de 17 oportunidades por navíos de guerra alemanes y británicos- incluyendo una breva ocupación de la Isla de Pascua por fuerzas germanas-  sin que Santiago hiciera mucho para impedirlo o para asegurar las aguas de su interés estratégico, pese a tener los medios técnicos para hacerlo[3]. De hecho, el episodio final de tales violaciones –el hundimiento del crucero alemán Dresden  por navíos británicos- ocurrió el 14 de febrero de 1915 en la Bahía de Cumberland, en la Isla de Más a Tierra ( hoy Isla Robinson Crusoe), es decir en aguas territoriales chilenas. Se produjo entonces uno de los muchos ejemplos de descoordinación entre su política exterior y su postura militar que han jalonado la historia diplomática del país y que se proyectan hasta hoy día.  

En 1939, al comenzar la Segunda Guerra Mundial, Chile nuevamente optó por la neutralidad. El 8 de septiembre, por medio del Decreto Supremo N° 1547 del Ministerio de Relaciones Exteriores, se adoptó oficialmente el estado de neutralidad. Por cierto, fue una decisión sensata. El país mantenía vínculos con todos los beligerantes y el resultado de la guerra aparecía entonces incierto. Así, mantenerse al margen era una opción prudente ante la crisis global que comenzaba.  Mas, a diferencia de lo ocurrido en 1914, cuando la neutralidad había sido aceptada por  todos los estamentos de la sociedad, en 1939 el asunto resultó  más confrontacional y polémico. Por lo pronto, el carácter ideológico del conflicto hizo de la neutralidad un tema controvertido desde el comienzo, con correlatos en la política doméstica del país. Por otra parte, y  al igual que en 1914, las preferencias de los uniformados estaban divididas; el Ejército en particular tenía muy buenos vínculos con el Ejército Alemán y de hecho hubo oficiales chilenos comisionados en Alemania hasta 1942. La Armada, en cambio, tenía marcada cercanía con la Royal Navy y por su intermedio, preferencia por la causa Aliada. 

Sin embargo, a medida que progresaba el curso de la guerra y sus implicancias políticas se hacían más patentes – un conflicto entre las democracias y los totalitarismos, pese a que la Unión Soviética se contaba en el Bando Aliado- Santiago debió abandonar progresivamente la neutralidad  y en definitiva, en enero de 1943 y luego de un estruendoso debate, Chile rompió relaciones diplomáticas con los países del Eje. A la postre, la ruptura no fue suficiente y discretamente declaró la guerra al Japón en abril de 1945.Por su tardía ruptura de relaciones diplomáticas con el Eje y su postrer ingreso en la guerra, las Fuerzas Armadas no participaron en acciones bélicas propiamente tales. Sin  embargo, Chile asumió responsabilidades estratégicas inherentes a su posición geografica, -la vigilancia del Estrecho de Magallanes y la costa occidental de América del Sur-  y también pagó costos: el hundimiento del vapor “Tolten”[4]  en 1942 y el naufragio accidental de la fragata “Lautaro” en 1945[5]      

Luego, en el escenario estratégico de la Guerra Fría, Chile se sumó al sistema de defensa interamericano, sancionado en el Pacto de Rio de Janeiro de 1947. Esto contradecía sus tendencias neutralistas pero resultaba acorde con sus tradiciones políticas, firmemente ancladas en los valores democráticos. Con todo, aunque fue –y de hecho sigue siendo- un integrante leal del sistema, no fue para nada entusiasta como lo demuestran los debates ocurridos en el  Senado en 1952, a propósito de la ratificación del  Pacto de Asistencia Mutua con Estados Unidos, donde fue cuestionado tanto desde la izquierda como en la derecha. La tibieza de Chile también se hizo patente  durante la Guerra de Corea y en el episodio de la Crisis de los Cohetes de Cuba en 1962. En ambos eventos, no obstante proporcionar apoyo político a Estados Unidos, la diplomacia chilena reaccionó conforme a sus preferencias neutralistas, en vivo contrate con la reacción más entusiasta de otros países de la región[6].  

Visto el asunto en perspectiva, es evidente que la neutralidad fue, en general, una actitud prudente y sensata, tanto en 1914 como en 1939.  Para un país militarmente débil y que no integraba ningún esquema de alianzas desarrollado, mantenerse al margen de las grandes crisis de seguridad internacional era, diríase, imperativo. Incluso durante la Guerra Fría, Chile, en forma más bien intuitiva, logró una suerte de equilibrio entre su tendencia a la neutralidad y su adhesión a la seguridad hemisférica. 

Considerando la evidencia histórica, el planteamiento del Canciller Allamand tiene sólidos antecedentes. Esto es relevante porque, naturalmente, la disputa actual entre China y Estados Unidos no es solo comercial sino que se proyecta a los escenarios estratégicos globales del siglo XXI. Los planteamientos de Trump y Biden respecto de China, en el fondo, no son muy diferentes aunque difieren en la forma. Esto asegura que la disputa entre Washington y Beijing  se mantendrá.  Aquí, es necesario considerar, muy primordialmente, que China es el principal socio comercial de Chile, pero Estados Unidos es su más relevante referente militar y  de seguridad. A un tiempo, esta dualidad por una parte complejiza la mantención de un equilibrio entre Washington y Beijing y por otro lado, la hace indispensable.

Las confrontaciones entre grandes potencias son uno de los tópicos más analizados y conocidos en los estudios internacionales y de seguridad[7]. Sus dinámicas han sido sistematizadas, sus lógicas advertidas, sus ingredientes identificados y sus consecuencias posibles previstas. También han sido exhaustivamente estudiados los efectos de estas confrontaciones en las potencias medianas. Así el camino escogido por Santiago frente a China y Estados Unidos  se sustenta en dinámicas conocidas y respecto de los cuales la diplomacia chilena tiene  experiencia de antigua data. Pero sin duda, será una de las empresas más importantes y desafiantes de la política exterior de Chile en los próximos años.         

[1] Abogado, cientista político. Jefe del Centro de Investigación y Estudios Estratégicos de la ANEPE.

[2] El Consejo de  Estado, contemplado en los artículos 102 a 107 de la Constitución de 1833, era un órgano  asesor del Presidente de la República y tenía además, otras competencias en el orden de las relaciones entre la Iglesia y el Estado y algunas potestades jurisdiccionales. En 1914, luego de la reforma constitucional de 1874, el Consejo estaba integrado por tres consejeros elegidos por el Senado, tres consejeros elegidos por la Cámara de Diputados, un miembro de las Cortes superiores de Justicia residente en Santiago, un eclesiástico constituido en dignidad, un oficial general del Ejército o de la Armada, el jefe de alguna oficina de Hacienda y una persona que se haya desempeñado como intendente, gobernador o en una municipalidad.

[3] En relación a este tema, ver NAVARRO Meza, Miguel (2014) Chile y el inicio de la Gran Guerra. Algunas consideraciones políticas y estratégicas,  en <<Escenarios Actuales>> Centro de Estudios e Investigaciones Militares, Ejército de Chile, año 19, N° 2.

[4] El <<Tolten>>, de la Compañía Sudamericana de Vapores fue hundido cerca de New York el 13 de mayo de 1942, por el submarino alemán U-404.

[5]   La fragata << Lautaro>> sufrió un incendio accidental frente a las costas del Perú el 28 de febrero de 1945, encontrándose en servicio naval, mientras trasportaba salitre a Estados Unidos.

[6] Durante la Crisis de los Cohetes de Cuba, Estados Unidos organizó la Task Force 132 para asegurar la cuarentena de la isla. Varios países latinoamericanos ofrecieron medios navales. La propuesta argentina fue la más  sustancial: un portaviones, dos destructores y una unidad de exploración aeromarítima. Venezuela a su turno, ofreció dos fragatas. En definitiva, se integraron los dos destructores argentinos y las fragatas venezolanas.    

[7] Ver por ej. MEARSHHEIMER, John J. (2003) THE TRAGEDY OF GREAT POWER POLITICS  WW Norton & Co. New York, especialmente  Capítulos 2 y 10.